Поволжский Образовательный Портал

На показатели деятельности системы образования в России сильное влияние оказывает демографический фактор, изменение численности различных возрастных контингентов

Опубликовано 22 мая 2009

Российская Федерация известна как страна с высоким уровнем образования. По данным переписи 2002 года, лица, имеющие высшее (полное и неполное), а также среднее профессиональное образование, составили 462 человек на 1000 населения в возрасте 15 лет и более против 322 на 1000 во время последней советской переписи 1989 года (рост в 1,4 раза).

Среди занятого населения удельный вес лиц с высшим образованием (полным и неполным) в 2005 году достиг 26,6%. По этому показателю Россия входит в первую тройку стран, уступая только Норвегии и США .

Сегодня на показатели деятельности системы образования в России сильное влияние оказывает демографический фактор, изменение численности различных возрастных контингентов. Если в дошкольном образовании длительный спад контингентов закончился и даже наметилась некоторая тенденция роста числа детей, посещающих детские образовательные учреждения, то в общеобразовательных учреждениях число учащихся продолжает сокращаться, а в учебных заведениях начального профессионального образования этот процесс стартовал не так давно: выраженное падение контингентов наблюдается здесь с 2004 года. В среднем профессиональном образовании также наблюдается сокращение контингентов . В высшем образовании контингенты пока продолжают расти, но с 2005/06 учебного года стало падать число принимаемых в вузы на бюджетной основе.

В дошкольном образовании число учреждений все время сокращалось, хотя с 2000 года — значительно медленнее, чем прежде. Но число воспитанников после 2000 года росло, хотя и не очень быстро. Этот рост был обусловлен двумя причинами: с одной стороны, с конца 90-х шел рост числа рождений — с 1215 тысяч в 1999 году до 1610 тысяч в 2007, что привело к увеличению контингентов детских учреждений, с другой — возрос охват детей дошкольного возраста услугами дошкольных учреждений (экономический рост привел к тому, что матери стали стремиться отдать детей в детские сады и выйти на работу).

Вместе с тем охват детей 5–6 лет дошкольным образованием остается низким — он не достигает и 60%, что привело в 2004 году к постановке вопроса о введении в России предшколы, особенно для детей из малообеспеченных семей, с тем, чтобы подготовить их к обучению в общеобразовательной школе. Эта мера позволила бы выровнять стартовые условия для учащихся из разных доходных групп населения, повысить качество образования в начальной школе.

Число школ в последние годы также сокращалось, с 2000/01 по 2006/07 учебный год оно уменьшилось почти на 7,8 тысячи. Но при этом падало и число учащихся, отражая предшествующее падение числа рождений с конца 1980-х годов (с 2,5 млн. в 1987 до 1,2 млн. в 1999 году).

Этот показатель по европейским и американским меркам (в качестве нормальных рассматриваются показатели 15 к 1 для начальной школы, 25 к 1 для основной, 20 к 1 для старшей)  считается крайне низким даже с учетом российских расстояний и структуры расселения. Соответственно можно сделать вывод, что действующая сеть школ нуждается в дальнейшей оптимизации. Однако этот процесс сталкивается с серьезными социальными ограничениями, особенно в дотационных регионах с высоким уровнем безработицы, когда высвобожденные учителя не могут найти другую работу. В то же время возрастная структура учительских кадров, которая сложилась к настоящему моменту, не может не вызывать тревоги, поскольку 47% работающих учителей (т.е. почти половина) — это лица пенсионного (17%) и предпенсионного возрастов (30%).

За 2000–2007 годы число учащихся в государственных и муниципальных общеобразовательных школах уменьшилось почти на 30%. Следствием этого процесса стало значительное сокращение сети государственных и муниципальных школ и числа учителей. С 2000/01 по 2005/06 учебный год сеть указанных школ сокращалась примерно на 1200–1300 школ в год, но с 2005/06 учебного года процесс пошел более интенсивно: в 2005/06 учебном году сеть сократилась уже на 1700 школ, а в 2006/07 учебном году — еще на 2100. Вместе с тем следует отметить, что при падении контингентов на 28,5% число государственных и муниципальных школ сократилось всего на 11,7%, а число учителей — на 13,3%.

Начальное профессиональное образование не устраивает никого

Начальное профессиональное образование в последние годы рассматривается как один из наиболее проблемных секторов системы образования, все его количественные характеристики снижаются.

При том, что в структуре занятых доля лиц с начальным профессиональным образованием увеличивалась, в растущей экономике достаточно остро ощущалась нехватка квалифицированных рабочих кадров. Привлечение мигрантов (в том числе нелегальных), которое шло все более интенсивно, проблемы не решало, поскольку они в основном используются на рабочих местах, требующих тяжелого, неквалифицированного труда. Крупный бизнес постепенно стал фактически включать учебные заведения НПО в свои структуры, вкладывать значительные средства в подготовку рабочих. Однако такая политика не может быть реализована предприятиями среднего, а особенно малого, бизнеса: они не имеют на это необходимых ресурсов. Кроме того, подростки, которые оканчивают учебные заведения НПО в возрасте 17–18 лет, практически сразу уходят служить в армию, поэтому у обучающихся нет мотивации к полноценной учебе, к получению востребованной рынком профессии. Как показывают социологические исследования, образовательные устремления выпускников системы НПО имеют следующий вид.

В настоящий момент эффективность деятельности учебных заведений НПО весьма низкая: только 25% окончивших идут работать по полученной профессии, остальные либо стремятся продолжить образование (поэтому их мотивация к хорошей работе слаба), либо ждут призыва в армию, даже не пытаясь трудоустроиться.

Работодатели недовольны как личностными качествами подготовленных в системе НПО кадров, так и уровнем их квалификации.

Проблемы развития начального профессионального образования уже в ближайшие годы могут стать серьезным препятствием на пути экономического роста в России.

Прием в ССУЗы начал сокращаться

По данным Росстата, в 2004 году впервые за 10 лет сократился прием в государственные и муниципальные учебные заведения среднего профессионального образования (ССУЗы). В 2005-2007 годах эта тенденция сохранялась. В 2007 году прием в государственные и муниципальные средние профессиональные учебные заведения сократился по сравнению с 2006 годом на 26,1 тысячи человек, или на 3,4%. 238,1 тысячи студентов, или 32,6% от общего числа принятых на обучение в учебных заведениях СПО (в 2006 году — 260,8 тысячи, или 34,5%) приступили к занятиям на условиях полного возмещения затрат.

Следует отметить, что в настоящее время в России практически для всех выпускников, окончивших среднюю школу (11 классов), магистральным является путь в вуз независимо от региона проживания.

Как нетрудно видеть, для тех, кто заканчивает 11 класс и их родителей, выбор в пользу учебного заведения НПО находится в пределах 1%, для учебных заведений СПО — в пределах 10%. Любопытно, что в Иваново — центре высокодотационного региона — ориентация на получение высшего образования даже выше, чем у московских школьников. Можно предположить, что это связано с желанием за счет получения высшего образования вырваться из неблагоприятной экономической ситуации.

Высшее образование — выше некуда

В России в последние годы наблюдается бум высшего образования: стремительно росло количество высших учебных заведений — с 1991 по 2007 год более чем в 5,8 раза. В 2007 году произошло незначительное сокращение числа государственных и муниципальных вузов — всего на два. Одновременно добавилось 20 новых негосударственных вузов — их количество увеличилось на 4,7%.

Одновременно с ростом количества вузов росло и число студентов (рис. 12) — с 1992 по 2007 год оно увеличилось в 2,7 раза. Число студентов увеличивалось как в государственных и муниципальных, так и в негосударственных высших учебных заведениях, достигнув 7,46 млн. человек. Только с 2006 по 2007 год оно выросло на 151,4 тысячи человек — в государственной секторе на 75,3 тысячи (на 1,2%), а в негосударственном — на 76,1 тысячи (на 6,5%).

Прием в вузы оторвался от демографической динамики. Начиная с 2000 года, он стал стабильно превышать число выпускников средних школ.

Тот факт, что в 2005 и 2006 годах разрыв между числом поступивших в вузы и окончивших среднюю школу вновь стал увеличиваться по сравнению с 2004 годом, свидетельствует, на наш взгляд, о том, что началось интенсивное перераспределение абитуриентов между учебными заведениями СПО и вузами.

Бум высшего образования стал реакцией на произошедшее обесценение человеческого капитала в период социально-экономического кризиса 90-х годов: повышение уровня образования позволяло преодолевать неопределенность экономического развития и повышало адаптивные возможности молодежи в новой социальной и экономической среде. При этом получение высшего образования становится социальной нормой для населения России [7]. Этому способствовало и быстрое развитие платного образования.

Уже в 2000 году фактически сравнялись величины бюджетного и платного приема в государственные и муниципальные вузы.

В последующие годы платный прием в государственные и муниципальные вузы стал превышать бюджетный (рис. 15). В 2006/2007 учебном году доля студентов, обучающихся на платной основе, в общей численности студентов государственных и негосударственных вузов достигла 66%. Следовательно, в настоящее время уже более 2/3 студентов в Российской Федерации учатся, платя за свое обучение, и только треть учится за счет государства.

Общий прием в вузы в 2007 году составил 1681,6 тысячи человек, что на 24 тысячи человек больше, чем в 2006 году. При этом прием в государственные и муниципальные высшие учебные заведения вырос незначительно — всего на 7,3 тысячи человек; соответственно, основной прирост приема — на 16,7 тысячи человек пришелся на негосударственные вузы.

Прием на бюджетные места падал три года подряд — его снижение за 2005-2007 годы составило почти 60 тысяч человек, или 9,5%.

В профессиональном образовании до последнего времени явно или неявно преобладала задача обеспечения доступности, под которую оформились все организационно-экономические механизмы. Расширение доступности, особенно за счет студентов, платящих за свое обучение, решало для вузов еще одну проблему: компенсировало острую нехватку бюджетных средств. Однако после того, как формально задача обеспечения доступности была решена, — Россия перешла фактически ко всеобщему высшему образованию, — в полной мере встал вопрос о качестве подготовки специалистов. Представляется, что в ближайшей перспективе именно задача повышения качества начнет формировать требования к изменению экономики высшей школы. Все отчетливее встает вопрос о доступности именно качественного высшего образования для различных слоев и групп населения. Однако, как показал опыт последних двух лет, государственные высшие учебные заведения в своей массе к такому изменению задач пока не готовы.

К тому же круг социальных функций высшей школы существенно расширился. Во многих дотационных регионах она превращается в «социальный сейф», предотвращающий высокую молодежную безработицу. Она служит также механизмом уклонения юношей от армии, компенсацией низкого уровня школьного образования, все больше превращается в институт социализации, а не профессионализации молодежи до 22 лет. Кроме того, она функционирует как машина по присвоению определенного социального статуса для многих работающих, когда формальными требованиями к занятию должности является наличие высшего образования.

На фоне общего роста студенческого контингента в России произошло серьезное переформатирование всей системы высшего образования и более широко — всей системы профессионального образования.

Прежде всего, обращает на себя внимание то, что темп роста контингента студентов-заочников в последние годы превышает темп роста числа студентов очной формы обучения. В результате если в 1992 году на очную форму обучения принималось 69% общего приема, а на заочную — 24,8%, то в 2006 году прием на заочную форму обучения превысил 43%, а на очную — снизился до 49,8% общей численности принятых на 1-й курс.

Общепризнанно, что качество заочного обучения ниже, чем очного, а качество образования в филиалах ниже, чем в головном вузе. Вместе с тем в последние годы наиболее быстро рос прием в филиалы государственных вузов и негосударственный сектор высшего образования. В 2007 году доля студентов-заочников в негосударственных вузах достигла 66,6%. Соответственно можно сделать вывод: столь быстрое расширение системы высшего образования происходит в форме развития массового высшего образования невысокого качества, доступного для подавляющего большинства поступающих. Другими словами, в результате произошедших изменений в 1990-е — начало 2000-х годов в России сложилась система массового и преимущественно дешевого образования. В силу того, что стоимость заочного обучения составляет 10% стоимости очного, повышение бюджетных расходов в расчете на 1 студента-бюджетника может привести не только к оттоку студентов в негосударственный сектор, но и к еще большему развитию заочной формы обучения в государственных вузах.

В 2000-2007 годах существенно изменилась структура подготовки кадров в системе высшего профессионального образования. Прежде элитные (престижные) специальности уступили в новых условиях место другим, которые в советское время не пользовались особой популярностью. Центр тяжести сместился явно в сторону экономических, управленческих и юридических специальностей, специальностей сервиса и гуманитарно-социальных специальностей. В последние годы к этому списку добавляется и специальность «информатика и вычислительная техника». Вместе с тем нельзя не отметить, что при всей выраженности тенденций ситуация достаточно сильно различается, если сравнивать государственный и негосударственный сектора высшего образования. В государственном секторе наличие бюджетного сегмента приводит к тому, что сохраняется рост по тем специальностям, которые в целом рыночным спросом не пользуются.

Массовое высшее образование: потери и приобретения

Быстрое и резкое увеличение контингента высшей школы поставило на повестку обсуждение вопроса и о новом разделении высшего образования на общее высшее и высшее профессиональное. Превращение высшего образования в социальную норму привело к тому, что молодежь получает его все более вынужденно — под давлением семьи или даже более широкого социального окружения .

Согласно данным социологических исследований, направленных на выявление требований работодателей к работнику , наличие у работника высшего образования рассматривается работодателем как императивное требование для большинства рабочих мест, кроме мест простого ручного труда. Если используется сложное (дорогостоящее) оборудование, то даже на рабочие места, которые традиционно занимали рабочие, в настоящее время работодатель предпочитает брать работника с высшим образованием. Этот уровень рассматривается как культурная норма, определяющая поведение работника в процессе труда. По мнению большинства работодателей, высшее образование определяет следующие качества работника: дисциплинированность, исполнительность, коммуникабельность, ответственность, мотивированность (нацеленность на получение результата), умение и стремление к освоению новых знаний. На рабочие места, связанные с работой с клиентами, работодатель предпочитает ставить только людей с высшим образованием. Здесь важными характеристиками, за которые «отвечает» высшее образование, становятся: культура речи, умение держаться, вежливость, находчивость, знание иностранных языков и даже внешняя привлекательность. Таким образом, речь в основном идет об общей культуре, включая поведенческую культуру, о коммуникативных навыках и культуре труда. Исследования также показывают, что в современной экономике работодатель отдает предпочтение «широкому профилю» подготовки по сравнению с подготовкой узкого специалиста. Узкий специалист востребован только на рабочих местах, где в деятельности преобладают конкретные (узкие) навыки (подготовка летного состава, судоводителей морских судов и т.п.), а также при подготовке квалифицированных рабочих.

Общее высшее образование, выполняющее прежде всего функцию социализации, а не профессионализации, связано и с процессом быстрого расширения сферы высшего образования. Рост массовости высшей школы неминуемо должен был привести к снижению качества высшего образования как собственно профессионального образования. Косвенным свидетельством снижения качества может служить значительно меньший рост числа преподавателей вузов по сравнению с ростом числа студентов. С 1991 по 2005 год численность профессорско-преподавательского состава вузов вырос всего на 34% при росте контингента студентов, как уже отмечалось, в 2,7 раза. При этом серьезные изменения претерпела структура профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений. Штатный преподавательский персонал вырос менее чем на четверть, в то время как число совместителей выросло более чем в 3,5 раза. Одновременно произошла переструктуризация и внутри штатного состава: число преподавателей, работающих на полную ставку, увеличилось за почти 15 лет всего на 21%, а вот число штатных полуставочников и четвертьставочников возросло за тот же период почти в 5,3 раза

Таким образом, штатные преподаватели начали работать на 1,5–2 ставки, чтобы компенсировать сравнительно низкую заработную плату. Вместе с тем резко возросшая численность штатных полуставочников и совместителей показывает, что основным местом работы для значительной части преподавателей (для более чем 31%) перестает быть вуз. Он становится местом подработки, выходом на тех, кто стремится получить услуги репетитора при поступлении в вуз, средством решения других социальных задач.

Указанные процессы негативно отражаются на качестве высшего образования. В целом можно сделать вывод: быстрое развитие массового высшего образования привело к снижению качества профессионального образования. В силу этого, а не только в силу изменения требований работодателей происходит дифференциация функций системы высшего образования по линии «общее — специальное (профессиональное)». Эта дифференциация пока не получила институционального выражения, и различия в системе высшего образования оцениваются весьма грубо: столичное образование (вузы Москвы и Санкт-Петербурга) — нестоличное (провинциальное) образование, престижное — непрестижное в рамках конкретного региона, хорошее и плохое образование. В последние два года к этому добавилась новые градации — национальный (федеральный) университет (это стало весьма важным моментом выбора вуза в Южном и Сибирском федеральных округах, где указанные университеты были созданы), а также инновационный вуз (вуз, реализующий инновационную программу).

Более глубокая открытая сегментация рынка высшего образования с выделением собственно элитного профессионального образования и массового общего еще впереди.

В этих условиях основной акцент должен быть сделан на изменении организационно-экономического механизма функционирования системы образования, что в наиболее наглядном виде и произошло в высшей школе с целью обеспечения экономии на масштабе, — всемерное расширение платности, развитие дешевого образования и т.п.. В общем образовании такая «инструментальная» подстройка по факту также происходит, но в силу его обязательности и общедоступности она не может сводиться к экономическому механизму, а требует пересмотра самих содержательных оснований общего образования, к чему общество еще не готово.

Болонский процесс и другие судьбоносные перемены

25 октября 2007 года Президент России подписал закон о введении уровневой системы высшего профессионального образования, принятый Госдумой 11 октября 2007 года. Этот закон устанавливает самостоятельные уровни высшего образования с отдельными государственными стандартами с присвоением квалификации «бакалавр» (1-й уровень) и «магистр» либо «специалист» (2-й уровень — с углубленной профессиональной специализацией). Лицензирование и государственная аккредитация вузов по программам бакалавриата, магистратуры и специалитета будут осуществляться раздельно.

Согласно закону устанавливаются следующие сроки обучения: 4 года для бакалавриата и 2 года для магистратуры. Специалист должен учиться не менее 5 лет. Для некоторых направлений, например для медицинских, возможно установление других сроков. Доступ в аспирантуру предусмотрен только для имеющих квалификацию «магистр» или «специалист».

До 1 сентября 2009 года переход на обучение по уровням или обучение в бакалавриате или магистратуре осуществляется по решению Ученых советов вузов в соответствии с действующими государственными образовательными стандартами.

Рассматриваемый закон был разработан в 2004 году, на его принятие ушло более трех лет. В процессе многочисленных дискуссий в качестве одного из основных аргументов против перехода на двухуровневую модель указывалось, что общее ограничение бюджетного приема на магистерские программы по сравнению с выпуском из бакалавриата ударит по финансовому благополучию вузов. Представляется, однако, что это далеко не главная причина: даже сохранение доходов заставило бы вузы сопротивляться, поскольку разделение всех высших учебных заведений на те, которые имеют магистратуру, и те, кто ее лишены, ведет к переформатированию всего пространства высшего образования и к явному снижению статуса многих вузов. Кроме того, переход на двухуровневую систему требует серьезной методической работы, переработки практически всех программ и учебных планов, к чему преподавательский корпус российской высшей школы в большинстве своем не готов — не в последнюю очередь в силу того, что средний возраст российской профессуры близок к пенсионному, а это уже социальная причина.

Между тем, если бы речь шла просто о механическом разделении традиционного специалитета на два уровня, то переход на новую модель не стоило бы и затевать. На самом деле, он имеет смысл только в том случае, если сопровождается серьезным изменением программ и принципов организации системы высшего образования. Бакалавриат становится элементом всеобщего и общего высшего образования, спрос на которое в стране в настоящее время очевиден (о спросе на высшее образование говорилось выше). В нем предполагается наличие широких специальностей при доминировании бюджетного финансирования. Напротив, в магистратуре речь должна идти об узкой специализации и целевом финансировании (частном, корпоративном, государственном). Целевой характер магистратуры позволил бы решить пресловутую задачу «работы выпускника по специальности», ведь для семнадцатилетнего человека точно выбрать сферу своей деятельности за 5–6 лет до выпуска практически невозможно, но это вполне возможно при поступлении взрослого человека в двухлетнюю магистратуру.

Для Евросоюза важнейшим является не столько единство структуры подготовки студентов по схеме бакалавриат–магистратура, сколько введение единых жестких требований к качеству образования, прозрачности критериев качества для всех стран-участников и обеспечение эффективного контроля. В странах ЕС хорошо понимают выгоды от интеграции, связанные с обеспечением мобильности студентов и преподавателей, концентрацией ресурсов, повышением эффективности их использования. В этом контексте ведущую роль играют два элемента Болонского процесса: развитие модульной структуры образовательного процесса и создание единой системы зачетных единиц (кредитов), которые должны обеспечить как возможности гибкого выстраивания образовательных траекторий, так и единые измерители качества полученных знаний.

12 февраля 2007 года Президентом России был подписан Федеральный закон «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части проведения Единого государственного экзамена», принятый Государственной Думой 26 января 2007 года и одобренный Советом Федерации 2 февраля 2007 года. Согласно этому Закону с 2009 года ЕГЭ будет введен в штатный режим и станет основной формой аттестации выпускников общеобразовательных школ, по которой их будут принимать в вуз. Вузы также будут принимать наряду с теми, кто набрал высокие баллы по ЕГЭ, победителей всероссийских и международных олимпиад.

В настоящее время рассматривается вопрос о разрешении некоторым вузам (федеральным и исследовательским университетам, инновационным вузам) вводить, наряду с ЕГЭ, дополнительные испытания.

Если использование результатов олимпиад наравне с результатами ЕГЭ обосновывается неординарностью части абитуриентов (соответственно к ним нельзя применять унифицированные подходы и процедуры), то введение дополнительных испытаний — повышенным уровнем вуза, нестандартностью подготовки в его стенах.

Представляется, что приравнивание результатов четко определенных олимпиад к ЕГЭ вполне допустимо. Здесь только необходимо четко оговорить статус этих олимпиад и не давать его размывать — например, это могут быть всероссийские и международные олимпиады с независимым судейством, но не могут быть различные областные и республиканские олимпиады, где уровень и независимость судейства трудно проверяемы. Введение же дополнительных испытаний рядом вузов, на наш взгляд, может серьезно дискредитировать саму идею ЕГЭ в глазах населения. Во-первых, в эти вузы нельзя будет поступить, только послав в них документы, потребуется личное присутствие абитуриента, что существенно повысит расходы населения на поступление в указанные — статусные — высшие учебные заведения и сделает их недоступными для детей из малообеспеченных семей. Во-вторых, наличие дополнительного барьера может породить коррупцию, снизить которую во многом был призван ЕГЭ. Немаловажно и то, что коррупция может вырасти именно в наиболее престижных вузах, что, несомненно, в очередной раз обманет ожидания населения. Что касается ЕГЭ, то его результаты для данной части вузов будут сильно обесценены. Представляется, что это, в принципе, может подорвать к ним (также как и к ЕГЭ) доверие и выпускников школ, и их семей.

3 ноября 2006 года был принят Федеральный закон «Об автономных учреждениях» (ФЗ № 74). Появилась возможность начать внедрение новой организационно-правовой формы, обеспечивающей большую самостоятельность и большую прозрачность деятельности государственных и муниципальных образовательных организаций. Однако до сих пор вокруг этой формы не утихают споры: вузовская общественность и ректорский корпус относятся к преобразованию вузов в автономные учреждения (АУ) крайне настороженно.

Осторожное отношение к переходу в автономные учреждения со стороны большей части образовательного сообщества связано не только с его, так сказать, природным консерватизмом, нежеланием менять что-либо в привычном укладе жизни. Последнее справедливо лишь отчасти. Главной же проблемой остается существующее недоверие к власти и принимаемым ею решениям.

Одним из наиболее серьезных поводов для сомнений является опасение лишиться имущественного комплекса, находящегося в оперативном управлении вуза. По букве закона (см. ч. 11 ст. 5 Закона «Об автономных учреждениях») это невозможно. Но есть закон, а есть его трактовки. И сейчас государство (учредитель) вправе изъять у вуза имущество, которое используется неэффективно или не по назначению. Пока это не делается. Переход же вузов в форму автономного учреждения, выделение особо ценного имущества таит в себе подспудные риски и вопросы, обнажая противоречивость сложившейся ситуации.

Основной аргумент в пользу перехода вузов в форму автономного учреждения: бюджетные учреждения будут выполнять исключительно государственные функции и финансироваться строго по смете для выполнения указанных функций. Все внебюджетные доходы бюджетных учреждений, которые по Бюджетному кодексу являются неналоговыми доходами бюджета, будут изыматься в бюджет, и распоряжаться ими будет законодатель, т.е. указанные доходы совершенно не обязательно будут возвращаться тем, кто эти деньги заработал. При этом у тех, кто считает целесообразным передачу внебюджетных средств, особенно от платной образовательной деятельности, в бюджет, есть «веский» аргумент — они заработаны на основе использования государственной собственности. Но тогда возникает вопрос: а что изменится при переходе вуза в форму автономного учреждения, ведь имущество и здесь остается государственным? Таким образом, через некоторое время после преобразования вуза в форму автономного учреждения государство может потребовать арендную плату за то, что оно начнет считать избыточным имуществом, а таковым, скорее всего, будет все, что позволяет вузу получать дополнительные доходы за счет обучения платных студентов. При значительном сокращении студенческого контингента (а этот процесс не за горами в силу демографических причин) такие опасения могут стать вполне ощутимой реальностью .

Рост расходов на образование впечатляет, но недостаточен для обеспечения его конкурентоспособности

В 2000–2007 годах расходы на образование росли как из государственных, так и из частных источников. С 2000 по 2003 год доля бюджетных расходов на образование в ВВП существенно возросла, а затем начинается ее постепенная стабилизация при росте абсолютных объемов.

Частные расходы на образование в России в статистике фиксируются как «Объем платных услуг системы образования» с учетом оценки скрытой и неформальной деятельности. Динамика объема платных услуг системы образования показывает их стабильный рост, причем его темпы обгоняют темпы роста бюджетных расходов на образование.

В 2006 году расходы федерального бюджета на образование резко выросли по сравнению с 2005 годом. Особенно заметным был рост в высшем образовании, которое, согласно разграничению полномочий между уровнями власти, отнесено к федеральному ведению. В 2005 году произошла передача практически всех учреждений НПО в ведение субъектов Российской Федерации (в федеральном ведении осталось только 250 учреждений НПО из более 3800) и части учреждений СПО. Соответственно большая часть федеральных расходов на образование оказалась сосредоточена на финансировании высшего образования.

В 2005 году доля расходов на высшее образование в федеральном бюджете составляла 70%, в 2006 году она выросла почти до 77% и сохранилась на этом уровне в федеральном бюджете 2007 года. При общем росте финансирования образования из федерального бюджета в 1,3 раза расходы на высшую школу выросли в 1,43 раза. В федеральном бюджете на 2007 год рост расходов на образование составил 38,3% по сравнению с аналогичными расходами федерального бюджета 2006 года. Это — наибольший рост, начиная с 2003 года. В результате удельный вес расходов на образование в расходах федерального бюджета вырос до 5,1% (в 2006 году — 4,7%).

Поскольку бюджетный контингент в 2006–2007 годах остался практически неизменным, изменения в финансировании привели к тому, что резко выросли бюджетные расходы в расчете на 1 бюджетного студента в государственных вузах: в 2004 году средние расходы на обучение 1 бюджетного студента составляли всего 18 тысяч рублей, в 2005 году эти расходы выросли до 25,6 тысячи, в 2006 году они достигли 37,5 тысячи, а в 2007 году — 51,6 тысячи рублей.

С 2003 года плата за обучение в государственных вузах стала превышать аналогичный показатель для негосударственных вузов. Это можно было расценить как показатель того, что государственные вузы по качеству образования выиграли конкурентную борьбу у негосударственных высших учебных заведений, поэтому потребитель готов платить за обучение в государственных вузах больше, чем в негосударственных. Эта версия легко принималась, так как представление о второсортности негосударственного образования достаточно широко (и прочно) распространено как в обществе, так и в вузовской среде. Представляется, однако, что причина указанного «выигрыша» коренится в другом — в росте бюджетных расходов в расчете на 1 студента-бюджетника и, как уже отмечалось, в позиции налоговых органов, когда плата за обучение в государственных вузах должна была быть не меньше аналогичных бюджетных расходов. В 2003 году по требованию налоговых органов были подняты цены обучения в вузах, где они были ниже бюджетных расходов в расчете на 1 студента. Например, они поднимались с 9–12 тысячи рублей (300–400 долларов по тем временам) до 16,5 тысячи рублей (550 долларов), т.е. на 37,5–85%, что было огромным увеличением стоимости платного обучения для населения многих дотационных регионов.

С 2005 года ситуация начинает принципиально меняться: бюджетные расходы на образовательную деятельность в расчете на 1 студента практически сравниваются со средней платой за обучение в государственных вузах при том, что население, в огромной степени втянутое в систему платного высшего образования, начинает исчерпывать возможности наращивания платы за обучение, поскольку темпы роста платы за обучение в государственных вузах начинают обгонять темпы роста среднедушевых доходов населения.

В структуре расходов федерального бюджета на образование в 2008–2010 годах наибольшая доля приходится на расходы на высшее профессиональное образование (77,4; 77,6; 74,9% соответственно). Расходы на ВПО в первые два года должны расти практически теми же темпами, что и расходы на образование в целом, однако в 2010 году темп роста расходов на высшее образование запланирован ниже темпа роста общих расходов на образование в федеральном бюджете.

В странах ОЭСР доля расходов на образование в ВВП — на уровне государственных и частных — в последние годы стабилизировалась, в среднем, на уровне 5,5%. При этом данный показатель колеблется по странам от 3,5% ВВП (Турция) до 7,3% ВВП (Южная Корея). Таким образом, Россия несколько отстает от стран ОЭСР по средним значениям доли расходов на образование в ВВП, но находится в «интервале допустимых значений». Однако следует отметить, что в странах ОЭСР учитываются только легальные расходы на образование. Кроме того, Россия сильно отстает от стран ОЭСР по доле расходов в ВВП на общее образование, где речь идет преимущественно о государственных (бюджетных) расходах. Средний по ОЭСР показатель в данном случае приближается к 3,8% ВВП, в то время как в России он, поднявшись с 2,4% в 2000 году до 3,0% в 2002-м, в 2007 году вновь снизился до 2,9%.

В 2001 году расходы на 1 бюджетного студента в Российской Федерации были в 6,5 раза ниже средних бюджетных расходов на 1 студента в странах ОЭСР (в долларах по ППС). В 2007 году этот разрыв за счет ускоренного наращивания расходов на высшее образование в 2006 и 2007 году сократился до 3 раз, что существенно.

Вместе с тем сохраняющийся разрыв по расходам на образование в расчете на 1 студента не позволяет России на равных конкурировать на мировом рынке высшего образования: в настоящее время ее доля на указанном рынке составляет 0,3% (для сравнения: доля стран ЕС — 30%, США и Канады — 31%, Австралии и Новой Зеландии — 10%). Это означает, что сокращение темпов роста расходов на высшее образование в 2008–2010 годах еще более осложнит для России решение указанной задачи, поскольку разрыв со странами ОЭСР вновь начнет увеличиваться.

Таким образом, в России в последние годы начала складываться достаточно противоречивая ситуация с финансированием высшей школы. С одной стороны, рост бюджетного финансирования может негативно сказаться на доступности высшего образования для населения высокодотационных субъектов Российской Федерации, а с другой — он недостаточен для того, чтобы обеспечить конкурентоспособность российского высшего образования на мировом образовательном рынке.

Заинтересованы ли регионы финансировать профобразование?

По решению Государственного совета Российской Федерации от 29 августа 2001 года обязанности несения расходов на общее образование были распределены между субъектами Федерации и муниципалитетами: первые должны были обеспечивать финансирование образовательного процесса (прежде всего заработной платы учителей), вторые — содержание зданий и сооружений общеобразовательных учреждений. Непосредственным поводом к принятию такого решения были постоянные и растущие задолженности по заработной плате учителей и обусловленные ими учительские забастовки. Это решение было оформлено Федеральным законом от 7 июля 2003 года № 123 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений», и с 2004 года некоторые региональные бюджеты стали выделять субвенции местным бюджетам на оплату расходов на осуществление образовательного процесса в экспериментальном порядке [20]. В 2005 году начался переход на указанную систему большинства субъектов Федерации. Вследствие этого финансовая ситуация в отрасли в целом улучшилась, хотя до сих пор феномен задолженности по заработной плате учителям не преодолен.

В то же время выделение субвенций на образование из региональных бюджетов местным бюджетам привело к постановке вопроса о принципах распределения выделяемых бюджетных ассигнований, и фактически именно это решение дало реальный импульс к переходу на нормативно-подушевой принцип финансирования общего образования. Субвенции местным бюджетам на осуществление образовательного процесса стали постепенно рассчитываться исходя из численности учащихся в том или ином муниципалитете, т.е. по подушевому принципу.

Однако местные власти при распределении получаемых средств между школами механизм подушевого финансирования используют не в полной мере, руководствуясь, как правило, рядом других принципов: это по большей части стремление к сохранению сети и кадрового состава школ, обеспечению в условиях роста финансирования социальной стабильности. Сокращение численности учащихся в силу демографических причин ежегодно приводит к сокращению числа школ и учителей примерно на 1–2%. Как уже отмечалось, в 2006–2007 годах этот процесс по отношению к школам интенсифицировался, что во многом связано с реализацией в некоторых субъектах Российской Федерации комплексных проектов модернизации региональных систем образования в рамках приоритетного национального проекта «Образование». В указанных комплексных региональных проектах предусматривается доведение принципа нормативного подушевого финансирования до школ.

В 2005 году в ведение субъектов Российской Федерации были переданы практически все учебные заведения начального профессионального образования (более 3,4 тысячи). Началась передача на региональный уровень и учебных заведений СПО, которую планировалась завершить в 2007 году.

Такое решение, принятое исходя из вполне рациональных соображений (учреждения НПО и СПО готовят преимущественно кадры для локальных — региональных и местных — рынков труда и поэтому должны управляться и финансироваться на региональном уровне), — будет иметь далеко идущие и непредсказуемые последствия. Проблематично, на наш взгляд, представление о том, что, после передачи в ведение регионов, системы начального и среднего профессионального образования начнут в большей мере ориентироваться на региональные рынки труда. Во-первых, финансировавшиеся из федерального бюджета учебные заведения НПО и СПО уже давно ориентировались на то, кого они могут готовить (есть оборудование и кадры) или на спрос населения и, в меньшей мере, на работодателей. Именно эти факторы обусловили переориентацию многих учебных заведений НПО на подготовку парикмахеров, поваров, официантов, автослесарей, автомехаников и т.п. Те же процессы происходили и в учебных заведениях СПО, где стали готовить бухгалтеров и экономистов, менеджеров и специалистов по ИТ-технологиям. Во-вторых, опыт регионов, которые в середине 90-х годов взяли в свое ведение учебные заведения НПО, свидетельствует о том, что в них ситуация со структурой подготавливаемых кадров практически не отличалась от структуры подготовки в федеральных учреждениях НПО.

В-третьих, для многих субъектов Федерации содержать систему НПО весьма нелегко, что уже привело к усилению дифференциации расходов на образование на региональном уровне. В-четвертых, сразу после окончания учебных заведений НПО и СПО юноши призываются в армию. После демобилизации многие молодые люди либо приобретают новую профессию, либо меняют местожительство, либо происходит и то и другое. В результате никакой ориентации на локальные рынки труда при подготовке по «мужским профессиям и специальностям» добиться не удается, и средства региональных бюджетов в этой части тратятся с крайне низкой эффективностью. Вместе с тем, как показывает опыт последних лет, передача учреждений НПО и СПО на региональный уровень приводит к более интенсивной реструктуризации сети учреждений НПО и СПО (в силу дефицита средств) и созданию интегрированных учебных заведений профессионального образования, что, в принципе, может повлечь за собой повышение качества образования. Однако одновременно закрывается путь к созданию университетских комплексов, куда бы вошли учреждения НПО, СПО и вузы.

Что нового внесли нацпроекты

В сентябре 2005 года Президент РФ объявил о реализации в 2006–2008 годах приоритетного национального проекта «Образование» (ПНПО) наряду еще с тремя национальными проектами в сфере здравоохранения, доступного жилья для молодежи и поддержки российского сельского хозяйства.

При разработке содержания национального проекта по образованию Минобрнауки первоначально предполагало включить в него следующие мероприятия:

поддержка учителей-новаторов — 10 тысяч лучших учителей России должны были получить по 100 тысяч рублей;

поддержка инновационных школ — на конкурсной основе инновационные школы должны будут получать по 1 млн. рублей;

поддержка классных руководителей — за классное руководство устанавливалась доплата к заработной плате в размере 1000 рублей в месяц;

выделение на конкурсной основе инновационных вузов и финансирование их программ развития в объеме от 500 млн. до 1 млрд. рублей.

Первый конкурс по отбору инновационных вузов прошел в начале 2006 года, и 17 вузов-победителей получили в совокупности около 10 млрд. рублей из средств национального проекта на реализацию программ развития в 2006–2007 годах. В начале 2007 года были объявлены еще 40 вузов — победителей следующего конкурса.

Следует отметить, что намеченные в национальном проекте действия подверглись достаточно резкой критике со стороны педагогической общественности. Ее суть сводилась к следующему:

поощрение новаторов, причем в размере трехлетней заработной платы рядового учителя, ничего не изменит в системе образования, а вызовет лишь недовольство большинства учителей;

выплата значительных денежных средств одному учителю в среднем на две школы не может обеспечить роста инновационного потенциала системы общего образования и привлечь в школы молодые конкурентоспособные кадры;

в условиях, когда не решен вопрос о повышении заработной платы учительству в целом, когда материально-техническая база школ находится в тяжелом состоянии, поощрение инновационной деятельности небольшого числа школ не приведет к повышению качества общего образования в стране и к росту доступности качественного образования;

выплаты за классное руководство в указанном размере могут несколько снизить напряженность с выполнением данных обязанностей, но не приведут к решению системных вопросов воспитания учащихся, организации содержательной школьной жизни.

Эта критика стимулировала обсуждение возможностей изменения в дальнейшем содержания национального проекта по образованию. Центром стратегических разработок было предложено сделать упор на переходе на новую систему оплаты труда, которая должна зависеть от количества и качества учительского труда (рис. 21). Предлагалось также выделять на конкурсной основе по 200–400 млн. рублей из средств национального проекта на комплексную модернизацию региональных систем образования. При этом регионы должны были разработать свои модернизационные программы.

В 2007 году в общем образовании в рамках ПНПО началась реализация комплексных программ модернизации региональных систем образования, в которых ведущими элементами были: полноценное (до уровня школы) внедрение нормативного подушевого финансирования и отработка новой отраслевой системы оплаты труда работников образования.

В 2007 году к участию в ПНПО приступило 10 субъектов Федерации. По результатам второго конкурса в 2008 году к ним присоединился еще 21 регион.

Новым элементом в национальном проекте «Образование» является включение в него в 2007 году начального и среднего профессионального образования. Однако особых новаций здесь не произошло. В качестве основных задач ставилось введение в НПО и СПО нормативного подушевого финансирования, которое должно быть в системе НПО дифференцировано по профессиям подготовки, а в системе СПО — по специальностям подготовки. Также предполагалось стимулировать интеграционные процессы в этой сфере посредством создания профессиональных комплексов. Вместе с тем разработка самими учреждениями НПО и СПО инновационных программ должна создать необходимый импульс для развития НПО и СПО, хотя, как уже указывалось выше, многие их проблемы лежат вне сферы образования и должны решаться комплексно с учетом изменений, происходящих в сфере высшего образования. Так, часть учреждений СПО при переходе к уровневой модели ВПО может быть преобразована в практико-ориентированный (технический или технологический) бакалавриат.

Для высшего образования определенной новацией стало формирование так называемого ресурсного капитала (endowment). Разработка идеологии ПНПО привела к принятию Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ, который в дальнейшем должен будет способствовать устойчивости развития высшей школы. По сути, целевой капитал должен обеспечить стабильность финансового положения вузов, имеющих этот капитал, и привлечение в высшее образование частных пожертвований. Этот закон уже начал использоваться для создания соответствующих фондов в системе высшего образования. Об этом объявили создаваемая в Москве в рамках ПНПО бизнес-школа «Сколково» и Западноевропейский университет в Санкт-Петербурге, а также Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации.

С 2006 года в высшем образовании в рамках ПНПО началось выделение инновационных вузов, или вузов реализующих инновационные образовательные программы. Они отбирались на конкурсной основе. В 2006 году их было отобрано 17, в 2007 году к ним добавились еще 40. Таким образом, суммарное число инновационных вузов достигло 57, т.е. почти 10% от общего числа российских высших учебных заведений. Объем финансирования инновационных образовательных программ вузов составил в 2006-2008 годах 20 млрд. рублей.

В 2007 году началось и фактическое становление двух федеральных (национальных) университетов — Сибирского и Южного. На их развитие также отпущены значительные бюджетные средства — по 3 млрд. рублей на каждый.

В 2008 году было объявлено об организации третьего федерального университета — Дальневосточного. Кроме того, началось выделение национальных исследовательских университетов. Здесь первыми ласточками стали МИСИС — Технологический университет и МИФИ.

Цель указанных мероприятий, по всей видимости, одна — создать в российском высшем образовании инновационное ядро, которое должно обеспечить, с одной стороны, интеллектуально (научные исследования и разработки) и в кадровом плане (новая генерация специалистов) развитие инновационной экономики, обеспечивающей России высокие темпы экономического роста на длительную перспективу, независимо от конъюнктуры мировых рынков сырья. Это вполне достойная задача, решение которой может определить стратегию развития российской высшей школы на годы вперед.

По материалам сайта Полит.ru

 

 
 

 
 

Другие матералы рубрики:

Архив новостей

2017Последние новостиЯнварь